【开源报告】莫迪执政以来印度网络情报力量体系的 建设原则、运用机制与发展趋势

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2026年10月22日 09:17
四川

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莫迪执政以来印度网络情报力量体系的建设原则、运用机制与发展趋势

——基于印度官方政策文本、军方条令与实战行动的考察

摘  要

自2014年莫迪政府执政以来，印度将网络空间确认为与陆、海、空并列的作战域，并以“整体政府”（Whole-of-Government）思路系统重构其网络情报与网络安全力量体系。本文以印度政府官方文件、《网络空间作战联合条令》（Joint Doctrine for Cyberspace Operations，2024年拟制、2025年8月解密的官方军事条令）、历次演习演练政策文本及实战行动为依据，运用文献研究、比较分析与体系分析方法，系统考察该体系在建设原则、运用机制与发展趋势三个层面的演进。研究发现：印度已形成以国家安全委员会秘书处（NSCS）为顶层协调、以国家技术研究组织（NTRO）与国防网络局（DCyA）为技术与军事支柱、以CERT-In与NCIIPC为关键基础设施护盾、以印度网络犯罪协调中心（I4C）为民用法庭入口的“文官—情报—军队”三元架构；其建设原则可概括为顶层统筹、攻防一体、关键基础设施优先、技术自主与“网络主权”法理建构五条；实际运用呈现出从分散防御走向攻防兼备、从外购依赖走向本土自主、从单边应对走向多边网络外交的态势。与此同时，机构碎片化、人才缺口与归因困境仍显著制约其体系效能。

关键词

印度；莫迪政府；网络情报；网络空间作战联合条令；国防网络局；关键基础设施；网络主权

一、引言

2014年莫迪就任总理后，印度网络安全治理经历了从“部门分散应对”向“国家战略统筹”的显著转向。这一转向既受到“数字印度”（Digital India）计划下社会数字化加速的驱动，也直接源于外部安全压力——特别是2017年勒索病毒、2019年库丹库拉姆核电站网络侵入、2020年加勒万冲突后针对电力与港口的系统性网络渗透，以及中巴两国被印度视为主要网络威胁源的地缘现实[1][13][16]。在情报学（Intelligence Studies）视角下，网络能力已不再是单纯的技术防护问题，而是国家情报搜集、预警、威慑与反制链条上的核心环节。

既有研究多聚焦印度的网络安全法律或单一机构，尚缺乏以莫迪执政期为时间界桩、以“网络情报力量体系”为整体对象、贯通政策文本—条令—演习—实战的体系性考察。本文以可公开溯源的印度官方文献为一手依据，主要包括：印度电子与信息技术部（MeitY）2013年《国家网络安全政策》（National Cyber Security Policy 2013）[1]；印度综合防务参谋部（IDS）2024年拟制、2025年8月由国防参谋长（CDS）阿尼尔·乔汉上将解密的《网络空间作战联合条令》[2][3]；印度议会关于“网络战威胁”的书面答复[4]；以及CERT-In、NSCS、PIB发布的大量演习与政策通稿[5][6][7][8][9]。在此基础上，运用文献研究法梳理制度沿革，运用比较分析法对照中美俄网络力量模式，运用体系分析法刻画“文官—情报—军队”三元结构及其运行流程。

二、建设原则

通过对上述官方文本与条令的文本分析，可将莫迪时期印度网络情报力量体系的建设原则归纳为五条相互支撑的主线。

（一）顶层统筹与“整体政府”协同原则

印度在2013年《国家网络安全政策》中即提出构建“安全且具有韧性的网络空间”的愿景，设定了培育50万名网络安全专业人员、建立国家与行业级7×24小时机制等十四项目标[1]。但真正落实“整体政府”统筹，是在莫迪任内通过机构重塑实现的：2015年4月，政府在总理办公室（PMO）下设首个国家网络安全协调员（NCSC）[13]；2024年9月，通过《政府业务分配规则》（Allocation of Business）修订，明确将网络安全列为NSCS的单独职责，并新设“国家网络安全秘书处”，授权NCSC对各部委提供“总体协调与战略指引”[13]。这一安排使网络情报从各部的“自选动作”上升为受NSA直接督导的国家级统筹事项。

（二）攻防一体与“联合性”（Jointness）原则

《网络空间作战联合条令》是印度军方首次以三军联合形式确认网络空间为作战域的标志性文件。该条令于2024年6月19日拟制、2025年8月7日由国防参谋长公开发布解密版，全文六章，强调“联合性”（jointness），即网络行动必须超越单一军种，形成陆军、海军、空军统一规划与同步行动的能力[2][3]。条令最具突破性的内容是首次在官方层面承认“进攻性网络行动”（OCO）态势，明确将进攻与防御网络能力一体化，并强调“以威胁为导向的规划”（threat-informed planning）、“实时情报整合”与“网络电磁活动”（CEMA）态势感知[3][14][15]。在乔汉上将的条令序言中，网络行动被等同于“机动战”，强调速度与敏捷性，并要求以“全国协作”（whole-of-nation）方式应对对手[19]。

（三）关键基础设施优先与分域防护原则

印度将关键信息的防护置于网络情报体系的核心。依据《信息技术法》（2000年，2008年修订）第70A条设立的国家关键信息基础设施保护中心（NCIIPC，2014年1月成立，隶属NTRO），负责电力、金融保险、能源、电信、交通、卫生、战略与公共企业等 sector 的CII保护，并发布威胁情报、态势感知与漏洞通告[12][13]。CERT-In（2004年依第70B条设立）则作为国家级事件响应机构，承担漏洞处置、预警与协调[1][12]。二者与军队系统的DCyA形成“民用关键设施—军事网络”分域防护、各司其职的格局。

（四）技术自主与“自力更生”（Atma Nirbharta）原则

面对对中国供应链与底层技术的依赖焦虑，印度将“自力更生”上升为网络安全建设的核心原则。2020年12月，内阁安全委员会批准《电信行业国家安全指令》（NSDTS），由NSCS运行“可信电信门户”，要求电信网仅采用“可信来源”设备[13][10]。2020年6月起，印度依据《信息技术法》第69A条分多批封禁来自中国的移动应用，截至2026年3月累计封禁652款[10]。条令亦将“公共—私营伙伴关系”（PPP）与扶持本土初创企业列为战略，强调与产业、学界共研共造，以本土技术构筑军事网络系统的主干[2][21]。

（五）网络主权与法理建构原则

在国际层面，印度将网络主权作为参与全球网络治理的立论基础。印度参与了2016—2017、2019—2021两届联合国政府专家组（UN GGE）及2021—2025届开放工作组（OEWG），并在2022年OEWG中明确主张域外网络行动可能构成对主权的违反[11][22]。其立场与中、俄“网络主权”取向存在交集，因而未支持法、埃主导的《网络犯罪问题 Programme of Action》[22]。这一法理建构为印度将网络入侵定性为“主权侵害”、并据《联合国宪章》第51条主张自卫反制提供了国内—国际法的衔接依据[14]。

三、运用机制

（一）“文官—情报—军队”三元组织架构

印度的网络情报体系并非单一机构，而是一个分层协作的网络（system-of-systems）。顶层为NSCS/NCSC，负责跨部门战略协调与网络外交[13]；情报与技术层以NTRO为枢纽——该机构2004年设立，直接向NSA报告，被普遍视为印度版“ NSA”，统辖信号情报、地理空间情报、网络情报与密码研发，并通过其下属NCIIPC与亚洲首个密码学研发机构NICRD支撑关键设施防护[13]；军事层则以后设的国防网络局（DCyA）为核心（详见下文）；民用执法层为内务部（MHA）所属I4C（2018年10月5日获批，2024年7月1日成为MHA直属机构）及其网络犯罪举报平台（cybercrime.gov.in，2019年上线）[12][13]。

（二）军民协同与信息共享机制

在机制层面，印度建立了“控制室+行业CSIRT”双层结构。国家网络协调中心（NCCC，2017年投运，隶属NSCS）对全国网络空间进行扫描、元数据汇聚与威胁共享[12][13]；CERT-In据此向各行业发布预警，并推动金融（CSIRT-Fin）、电力（CSIRT-Power）等 sectoral CSIRT建设[12]。NTRO、CERT-In、IB、R&AW之间建立了情报互换机制；NCIIPC向关键设施运营方提供威胁情报与合规督导[12][13]。由此形成“探测—预警—共享—处置”的闭环，但在军队（DCyA）与民用机构（CERT-In/NCIIPC）之间，指挥权责的模糊仍是公认短板[14]。

（三）三军一体化与国防网络机构

莫迪任内最具实质性的军事改革，是2018年9月28日于焦特布尔三军司令会议上由总理批准的“三局合一”计划——同时组建国防网络局（DCyA）、国防航天局（DSA）与武装部队特种作战师（AFSOD）[18]。其中DCyA由既有“国防信息保障与研究局”（DIARA）升级而来，总部新德里，由一名海军少将级（二星）军官领导，向国防参谋长（CDS，2019年12月设立，首任比平·拉瓦特上将）经综合防务参谋部（IDS）报告；2019年5月Rear Admiral Mohit Gupta出任首任局长，2019年11月激活，2021年8月全面具备作战能力，三军亦各自设立网络应急反应小组（CERT）[4][18][24]。2019年11月27日，国防部在议会书面答复中确认DCyA已获批准以“控制并协调联合网络行动”，并指拨专门预算[4]。

（四）演习演练机制

印度将演习演练作为检验与磨合体系的主要机制，形成“国家级—行业级—国际级”三层。国家级方面，2024年“巴拉特国家网络演习”（Bharat NCX 2024）由NSCS联合拉什特拉国防大学举办，逾600名从业者参与，并发布《国家网络安全参考框架》（NCRF）与“国家网络靶场1.0”（NCR-1.0）[8]；2018年启动的“网络保障印度”（Cyber Surakshit Bharat）由MeitY联合NeGD以PPP模式培训首席信息安全官（CISO），至2023年8月已办39期、培训1489人次[9]。行业级方面，CERT-In于2022年10月12日举办“PowerEX-2022”（193家电力单位参演），2022年8月31日与新加坡网络安全局合办“Synergy”演习（13国、反勒索倡议框架下）[7]。国际级方面，2023年1月31日CERT-In主办G20网络安全演习与演练（400余名、12国以上参与）[5]；2023年6月5日，印度储备银行（RBI）与CERT-In在孟买合办G20银行业的网络安全演习[6]。

（五）实战运用案例

实战层面，印度网络情报体系已在多起事件中经受检验。其一，2020年10月12日孟买大停电：马哈拉施特拉邦网络犯罪部门初步报告指SCADA系统存在“网络破坏”可能（含8GB境外数据异常传输、黑名单IP登录），邦能源与内政部长一度公开指认存在网络攻击与破坏[17]；美国Recorded Future公司以“Red Echo”之名披露，2020年5月以来中方恶意软件侵入印度十余处电力节点与维沙卡帕特南、孟买两港[16]。但联邦电力部最终认定事故源于“人为失误”，中方亦否认指控，归因始终存在争议[16][17]——这一案例凸显了网络行动“归因困境”对威慑与反制决策的真实制约。其二，2020年6月起针对中国背景移动应用的分批封禁（累计652款），是“网络主权+供应链安全”原则的直接政策投射[10]。其三，2019年9月库丹库拉姆核电站遭Dtrack恶意软件侵入（仅限管理网）、2022年11月全印医学科学研究院（AIIMS）遭勒索攻击，均推动了NCIIPC与CERT-In的加固响应[13][20]。

四、发展趋势

（一）治理重心上移：从分散到统筹

比较中美俄模式可见，美国以NSA/CISA为军民枢纽、俄罗斯以军用FSB/GU维持强集中，而印度长期呈“多机构并列、权责交叠”格局[13][14]。莫迪时期的改革方向明确是把协调权上收至NSCS/NCSC，并以2024年AoB修订赋予其法定协调地位。这一“治理重心上移”趋势，有助于缓解碎片化的痼疾，但仍未设立统辖军民的单一网络司令机构。

（二）态势升级：从防御到攻防兼备

《网络空间作战联合条令》的进攻性表述，标志着印度军方正式从“纯防御”转向“攻防兼备”[14][15]。对比其2013年政策仅强调防护与韧性，条令已明确三军联合进攻能力、实时情报整合与CEMA，并通过解密发布本身向对手释放威慑信号（deterrence signalling）[3][14]。但条令限于军事域，未覆盖民用关键设施，军民反制衔接仍是空白[14]。

（三）供应链安全：从外购到自主

“可信来源”指令、652款应用封禁与条令中的PPP本土化要求，共同指向“技术自主”主线[10][21]。印度正以国家网络靶场、NCRF与本土初创扶持，试图降低对进口硬件/软件与外国云服务的依赖，这与“自力更生”国策高度一致，但短期仍受制于核心技术积累不足[8][13]。

（四）网络外交：从单边到多边

印度网络外交由MEA网络司（2017年设）与NEST司（2020年设）牵头，参与G20、OEWG、SCO、Quad及与美英法日澳等的双边对话[13][22]。在Quad框架下，网络安全已成为印太合作支柱之一[22]。这一“从单边应对到多边联盟”的趋势，使其网络情报体系获得盟友情报与能力互补，但也使其“网络主权”立场在多边规范谈判中面临取舍[22]。

（五）主要挑战与风险

体系仍面临四类约束：一是机构碎片化与军民指挥模糊[14]；二是人才缺口巨大，业界估测缺口逾百万、且军政薪酬落差导致人才留存困难[13]；三是归因与升级风险，匿名性与“灰色地带”使网络威慑的可信度受限[14]；四是透明与隐私张力，NCCC等监控能力及《情报机构（权力与监管）法案》的长期缺位，引发公民自由关切[13]。此外，2020年版《国家网络安全战略》自2019年7月由NCSC牵头任务组起草后，至今仍未正式颁布，反映出战略顶层文件的“悬置”风险[23][13]。

五、结论

莫迪执政十余年间，印度网络情报力量体系完成了从“被动分散防护”到“主动联合塑势”的范式转型。其建设原则以“整体政府统筹”为纲，以“攻防一体、关键基础设施优先、技术自主、网络主权”为目；其运用机制依托NSCS—NTRO/NCIIPC—DCyA—I4C的分层架构与常态化演习演练，已在孟买停电、应用封禁、关键设施入侵等事件中显现实战成色。发展趋势上，治理重心持续上移、态势由守转攻、供应链加速自主、网络外交走向多边，构成清晰的主线。

然而，该体系仍处于“进行时”而非“完成时”：机构碎片化与军民权责模糊未根本消解，人才与归因两大瓶颈制约威慑可信度，2020版国家战略的悬而未决更凸显顶层设计的滞后。对情报研究与比较安全研究而言，印度案例的价值恰在于：它展示了一个民主大国如何在“安全—自由—效率”三角张力中，以渐进、实用主义路径构建网络情报体系——其经验与教训，均值得在后续实证研究中持续跟踪与对标。

参考文献

[1] Ministry of Electronics and Information Technology (MeitY), Government of India. National Cyber Security Policy 2013. New Delhi: MeitY, 2 July 2013. https://www.meity.gov.in/static/uploads/2024/02/National\_cyber\_security\_policy-2013\_0.pdf

[2] Integrated Defence Staff (IDS), Government of India. Joint Doctrine for Cyberspace Operations. New Delhi: HQ IDS. Initially introduced 19 June 2024; declassified 7 August 2025. https://ids.nic.in/content/doctrines

[3] Press Information Bureau (PIB), Government of India. “CDS formally releases declassified versions of Joint Doctrines for Cyberspace Operations & Amphibious Operations.” 7 August 2025. https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=2153626

[4] Lok Sabha Starred Question No. 138, Ministry of Defence, Government of India, “Cyber Warfare Threats,” answered 27 November 2019. https://sansad.in/getFile/loksabhaquestions/annex/172/AS138.pdf

[5] Press Information Bureau (PIB), Government of India. “Shri Alkesh Kumar Sharma inaugurates G20 Cyber Security Exercise and Drill.” 31 January 2023. https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=1895348

[6] Reserve Bank of India. “G20 International Conference on ‘Cyber Security Exercise for Banking Sector’ held at Mumbai on June 5, 2023.” 6 June 2023. https://www.rbi.org.in/scripts/BS\_PressReleaseDisplay.aspx?prid=55803

[7] Indian Computer Emergency Response Team (CERT-In), MeitY. Press Releases: Cyber Security Exercise “PowerEX-2022” (12 Oct 2022) & Exercise “Synergy” (31 Aug 2022). https://www.cert-in.org.in/s2cMainServlet?pageid=PRESSLIST

[8] Press Information Bureau (PIB), Government of India. “Bharat CISO’s Conclave and Cybersecurity Startup Exhibition Inaugurated Under Bharat NCX 2024” (release of National Cybersecurity Reference Framework & National Cyber Range 1.0). https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=2078093

[9] Press Information Bureau (PIB), Government of India. “MeitY launches Cyber Surakshit Bharat to strengthen Cybersecurity.” 19 January 2018. https://www.pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=1517238

[10] Press Information Bureau (PIB), Government of India. “Government has strengthened the legal framework pertaining to network security and data protection.” (blocking of 652 mobile applications under s.69A; NSDTS). https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=2245073

[11] Ministry of External Affairs (MEA), Lok Sabha Unstarred Question No. 1735, “Cyber Security Policy,” answered 11 February 2022. https://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/34851/QUESTION\_NO1735\_CYBER\_SECURITY\_POLICY

[12] Press Information Bureau (PIB), Government of India. “Government of India Taking Measures to Protect Critical Infrastructure and Private Data Against Cyber Attacks.” (NCIIPC, CERT-In, NCSP 2013). https://www.pib.gov.in/PressReleseDetailm.aspx?PRID=2116341

[13] Carnegie Endowment for International Peace (OCI). “Mapping India’s Cybersecurity Administration in 2025.” September 2025. https://oci.carnegieendowment.org/middle-east/research/2025/09/mapping-indias-cybersecurity-administration-in-2025

[14] NATSTRAT. “Cyber Deterrence in the Indian Context: Constraints, Credibility and Escalation Risks.” https://natstrat.org/articledetail/publications/cyber-deterrence-in-the-indian-context-constraints-credibility-and-escalation-risks-251.html

[15] Security Risks Asia. “Review of India’s Joint Doctrine for Cyberspace Operations.” https://www.security-risks.com/post/review-of-india-s-joint-doctrine-for-cyberspace-operations

[16] The Hindu. “Chinese malware may have targeted Indian power systems and seaports: U.S. firm” (Recorded Future, “Red Echo”). 28 February 2021. http://www.thehindu.com/news/national/amidst-heightened-border-tension-chinese-hackers-targeted-indias-power-through-malware-us-firm/article33960990.ece

[17] The Hindu. “Cyber sabotage led to October 2020 outage in Mumbai: Minister.” 1 March 2021. https://www.thehindu.com/news/cities/mumbai/cyber-sabotage-led-to-october-2020-outage-in-mumbai-minister/article33964939.ece

[18] Times of India. “India to have tri-service organisations to handle cyberspace, special operations in a synergised manner.” (Combined Commanders’ Conference, Jodhpur, 28 Sept 2018). https://timesofindia.indiatimes.com/articleshowprint/65999710.cms

[19] DRDO News Clippings, “Forces release joint doctrines for cyberspace, amphibious operations” & “Armed forces push deeper cyber ties with private sector,” 8 August 2025 (reproducing CDS foreword & Economic Times report). https://drdo.gov.in/drdo/sites/default/files/drdo\_news/NPC08Aug2025.pdf

[20] Palgrave / Springer, “Cybersecurity and Nuclear Facilities” (Kudankulam Dtrack incident; NCIIPC under NTRO), DOI: 10.1007/978-3-031-56814-5\_7.

[21] The Economic Times. “Armed forces push deeper cyber ties with private sector” (Joint Doctrine for Cyberspace Operations, PPP). 8 August 2025. https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/armed-forces-push-deeper-cyber-ties-with-private-sector/articleshow/123174090.cms

[22] Elgar Online (academic chapter). “India’s ‘passive’ multistakeholder cyber diplomacy.” (India at UN GGE/OEWG; cyber-sovereignty alignment). https://www.elgaronline.com/edcollchap-oa/book/9781035301546/book-part-9781035301546-16.pdf

[23] ET Government. “National Cyber Security Strategy 2020 awaiting Cabinet approval: Rajesh Pant.” (NCSC task force, July 2019). https://government.economictimes.indiatimes.com/news/digital-india/national-cyber-security-strategy-2020-awaiting-cabinet-approval-rajesh-pant/78202472

[24] Wikiwand / Wikipedia. “Defence Cyber Agency.” https://www.wikiwand.com/en/articles/Defence\_Cyber\_Agency

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