文章总结： 本文解读欧盟《人工智能法案》，指出其通过重视伦理、保护中小企业及采用第三方评定和监管沙盒构建治理框架。评估认为该法案难使欧盟成为AI领导者，更可能演变为技术性贸易壁垒。建议企业提前熟悉法规适配市场，行业建立全生命周期风控机制，国家制定AI产品强制认证标准。 综合评分： 88 文章分类： 政策法规,AI安全,安全建设,解决方案

海外研究 | 欧盟《人工智能法案》解读及建议

原创

Cismag

信息安全与通信保密杂志社

2025年12月29日 17:38 四川

编者荐语

文章不仅系统拆解法案的治理逻辑与内在矛盾，更立足中国视角，从企业合规、行业风控、国家认证标准三个层面提出务实应对策略，为AI企业出海合规、行业构建风险防控体系、国家参与国际规则制定提供关键参考。

引用本文

付永爵 , 陈瑜 . 欧盟《人工智能法案》解读及建议[J]. 信息安全与通信保密 ,2025(9):1-10.

文章摘要

为解析欧盟《人工智能法案》的特点并预测其实际作用，从制度设计视角分析了欧盟人工智能治理架构与核心措施，评估了欧盟产业基础与《人工智能法案》目标之间的匹配程度，同时衔接国际标准与技术性贸易壁垒理论开展了研究。《人工智能法案》强调，重视维护人工智能伦理、重视保护中小企业，采用第三方合格评定辅助监管、采用人工智能监管沙盒支持创新。综合判断，《人工智能法案》的实施难以推动欧盟成为人工智能全球领导者，更可能演变为保护其本土产业的贸易壁垒。面对这一态势，我国企业需精准解码法规并适配市场监管要求；人工智能行业尽快建立全生命周期风险防控机制；国家层面应构建人工智能强制性认证体系，以在合规基础上把握全球市场机遇。

论文结构

0　 引　言

1　《法案》突出特点

1.1　重视维护人工智能伦理

1.2　重视保护中小企业

1.3　采用第三方合格评定辅助监管

1.4　采用人工智能监管沙盒支持创新

2   《法案》预期效果

2.1  《法案》不足以使欧盟成为人工智能发展的全球领导者

2.2  《法案》可能成为欧盟保护自身人工智能产业的“护城河”

3　 思考与建议

3.1　从企业的视角，建议提前熟悉《法案》和欧盟市场

3.2　从行业的角度，建议采取基于风险的思维

3.3　从国家的层面，建议组织制定人工智能产品强制认证标准

4　 结　语

0  引  言

欧盟《人工智能法案》（以下简称《法案》）作为全球首部覆盖人工智能全生命周期的综合性法律，于2024年8月正式生效。《法案》将对欧盟乃至全球人工智能产业格局、国际监管规则走向产生深远影响。对《法案》开展研究，既是响应全球人工智能治理实践的迫切需求，也能为我国人工智能企业应对跨境监管、有关部门参与国际规则制定提供实务参考。本文的研究脉络可概括为“特征解析—效果预判—对策构建”：首先，从制度设计视角梳理《法案》的核心治理逻辑，识别其在伦理规制、主体保护、监管工具创新等方面的突出特点；其次，结合欧盟产业基础、执行体系与全球竞争格局，分析《法案》目标与现实环境的适配性，预判其实际作用边界；最后，从企业、行业、国家3个层面，提出符合我国人工智能发展需求的应对策略。

当前，学界关于欧盟人工智能监管的研究已取得一定成果：部分学者聚焦《法案》的伦理条款，分析其对“以人为本”的人工智能发展的引导作用；另有研究围绕监管沙盒、合格评定等工具，探讨其在平衡创新与风险中的实践价值；张其仔等人对比了欧盟与美、中、韩等国的监管路径，总结了全球人工智能治理的差异化特征。但现有研究仍存在一定不足：其一，多集中于《法案》文本的单一维度解读，缺乏对“治理架构—产业基础—实施效果”的系统性关联分析；其二，对《法案》中第三方合格评定与ISO 9001标准的适配性、中小企业保护条款的实际效用等细节问题探讨不足；其三，针对我国企业与国家层面的应对建议多偏向宏观，缺少结合《法案》条款的实务操作指引。这些研究空白表明，对《法案》的深度解读与效果预判仍有进一步挖掘的价值，尤其需要从“文本条款—实施环境—实务应对”的全链条视角展开分析。

基于上述研究背景与学界现状，将本文的研究目标明确为3点：一是系统解析《法案》的核心特征，厘清其在人工智能伦理维护、中小企业保护、监管工具创新等方面的具体制度设计；二是客观预判《法案》的实际作用，结合欧盟产业基础与执行体系，评估其推动欧盟成为人工智能全球领导者的可行性，以及作为技术性贸易壁垒的潜在影响；三是提出具有实操性的应对建议，旨在为我国人工智能企业进军欧盟市场、行业构建风险防控机制、国家参与国际规则制定提供参考。为达成上述目标，本文将采用“文本分析法”梳理《法案》条款，提炼“两个重视、两个采用”的核心特征；通过“对比研究法”分析欧盟产业基础与《法案》目标的匹配性，预判其实施效果；结合“实务导向法”，从企业合规、行业风控、国家标准构建3个层面形成针对性的应对策略，为我国人工智能产业在全球治理格局中实现合规发展与竞争力提升提供参考。

1《法案》突出特点

《法案》明确了欧盟的人工智能治理框架。在治理主体上，构建了以欧盟人工智能办公室为核心、成员国主管机关为支撑、欧盟人工智能委员会等实体共同参与的体系；在治理对象上，覆盖了运营者、实践活动和产品/服务；在治理内容上，规范了治理主体在管理体系认证、技术文件评定、监管沙盒测试、系统/模型登记、市场监测监督及严重事故报告等方面的治理责任与措施。本文重点介绍《法案》中提及的重视维护人工智能伦理、重视保护中小企业、采用第三方合格评定辅助监管及采用人工智能监管沙盒支持创新4个特点。

1.1 重视维护人工智能伦理

为防止人工智能引发伦理争议，《法案》提出了全流程和多角度的具体措施，体现出对维护人工智能伦理的高度关注。

一是重视人类福祉。《法案》在正文前的解释性文字中明确：“人工智能应该成为人们的工具，最终目的是增进人类福祉”；在第1条“主旨”中指出：“本法案旨在……促进以人为中心、值得信赖的人工智能的应用，同时确保对《欧盟基本权利宪章》规定的包括民主、法治和环境保护在内的健康、安全、基本权利的高水平保护”，从而将人类福祉具象化。《法案》全文共16次提及保护人的健康、安全和基本权利，体现了对人类福祉的重视。

二是促进公平公正。《法案》主要是通过反歧视、反偏见来落实促进公平公正的伦理要求。在明确主管机关执法权力方面，《法案》强调负责“保护不受歧视的权利”的国家公共机关和机构有权要求并获取任何相关文件；在对人工智能系统具有重要影响的训练数据方面，要求检查数据输入输出中可能导致歧视的偏见因素；在人工智能系统的验证和测试方面，要求纳入衡量潜在歧视性影响的指标；在向部署者提供高风险人工智能系统后，要求对高风险人工智能系统实施人类监督，以及时发现其产生带有偏见的输出结果的趋势；在人工智能系统的监测、功能和控制方面，要求评估系统歧视的意外后果和风险来源等。

三是保护隐私安全。《法案》在第2条“范围”中指出，《法案》涉及的个人数据，受欧盟关于个人数据保护、隐私和通信保密的相关欧盟法律的保护。《法案》明确，一般不允许运营者采集个人数据，即便允许，也要求限定在必需的范围内。如果是用于人工智能系统的“偏见检测和纠正”这类必要事项，在采集个人数据时也必须采取严格的安全保障措施。在监管沙盒测试方面，《法案》允许仅以开发、训练和测试沙盒为目的的特定人工智能系统合法采集和处理个人数据，但要求同时建立有效的监测机制，确保个人数据处于功能独立、隔离且受保护的数据处理环境中。此外，《法案》明确规定，沙盒内收集的任何个人数据都不能在沙盒之外共享，且需在个人数据保存期结束后删除这些数据，同时保留个人数据处理的日志。

可以说，《法案》把维护人工智能伦理体现在严格细致的条款之中，贯穿了全文始终。

1.2 重视保护中小企业

欧盟定义的中小企业是指企业雇员人数少于250人、年营业额不超过5000万欧元和/或年资产负债表总额不超过4300万欧元的企业。《法案》强调要特别考虑作为人工智能系统提供者或部署者的中小企业的利益。主要体现在以下方面：

一是信息交流。《法案》要求成员国制定针对中小企业的举措，包括提高对人工智能的认识方面的举措；成员国可以建立新的专用渠道，与中小企业沟通，通过提供指导和回答有关《法案》实施的问题，支持中小企业的整个发展道路；欧盟委员会要提供一个单一的信息平台，提供与《法案》有关的易于使用的信息，并组织适当的宣传活动，提高中小企业对《法案》义务的认识，因为新的中小企业可能缺乏必要的法律资源和培训。

二是测试认证。《法案》要求成员国向符合资格条件和选择标准的中小企业提供优先使用人工智能监管沙盒的机会；在通知机构设定合格评定费用时，要考虑到包括初创企业的费用，要通过透明协商，定期评估包括初创企业在内的中小企业的认证和合规成本，并通过与成员国合作以降低此类成本。

三是实施处罚。《法案》要求处罚时应考虑包括初创企业在内的中小型企业的利益及其经济可行性。对包括初创企业在内的中小型企业，其每项罚款应适用《法案》指定的百分比或金额，且以其中数额较低者为准；对其他类型企业，则应以数额较高者为准。

此外，《法案》还要求成员国积极促进中小企业参与人工智能标准化进程；要求欧盟为人工智能领域提供标准化模板，以降低中小企业业务开展的难度和成本。然而，鉴于当前开发人工智能系统与模型的所需投入巨大，中小企业可能很难涉足人工智能领域。因此，《法案》重视保护中小企业的规定有无实质意义，还有待观察。

1.3 采用第三方合格评定辅助监管

在《法案》中规定的“由通知机关发通知，由合格评定机构检查提供者质量管理体系是否满足规定要求”的模式，属于第三方合格评定。这种做法起源于英国，是当前国际通行的向国家机关和用户“传递信心”的做法，所依据的标准正是国际广泛认可的ISO 9001标准。《法案》的第三章第4节第28～39条和第5节第43～46条，规定了在人工智能领域开展第三方合格评定的程序，主要包括以下5个步骤：

一是由欧盟各成员国明确主管机关。《法案》将合格评定的主管机关称为“通知机关”，要求欧盟每个成员国应指定或设立至少一个通知机关，负责制定并实施“评估、指定和通知合格评定机构及其监督”的必要程序。同时，通知机关的设立、组织和运作方式须确保其与合格评定机构之间不存在利益冲突，以保证其活动的客观性和公正性。

二是由合格评定机构提交申请。这一步骤相当于在主管机关“挂号”。《法案》规定，合格评定机构应向其所在成员国的通知机关提交申请，并附上对合格评定活动和该机构能胜任的人工智能系统类型的说明，以及国家认证机构颁发的认可证书，以此来证明该机构符合《法案》规定的要求。据此，应由欧盟建立人工智能领域的合格评定“机构库”，并通报各成员国。

三是由主管机关下达任务。《法案》规定，通知机关应使用欧盟委员会开发管理的电子通知工具，将合格评定任务告知合格评定机构，并同步通报欧盟委员会和其他成员国。在欧盟委员会或其他成员国两周内未提出反对意见的情况下，该合格评定机构方可开始执行任务。

四是由合格评定机构实施评估。合格评定机构需对提供者的质量管理体系开展评估，判断其是否满足《法案》要求；在评估完成后，形成对质量管理体系的评估结论并做出评估决定，同时将结果通知提供者。

五是由合格评定机构签发证书。对于通过合格评定的提供者，合格评定机构将为其签发质量管理体系认证证书。《法案》对证书的语言要求、有效期，以及暂停或撤销证书的情形做出了明确规定。

此外，《法案》中的合格评定条款体现了欧盟对人工智能风险防范的高度重视和系统性设计，是人工智能治理领域的一次创新尝试。然而，当前第三方合格评定所依据的ISO 9001:2015标准中并未涵盖有关人工智能风险的规定，无法发挥欧盟预期的作用。预计于2026年9月推出的ISO 9001:2026标准，将对合格评定机构落实《法案》要求及开展风险评估产生显著影响，进而给欧盟人工智能风险防范工作带来新的不确定因素。因此，本文认为，如果ISO 9001:2026标准包含关于人工智能风险的详细规定并满足《法案》关于合格评定的要求，则第三方合格评定将成为《法案》的创新和亮点；反之，《法案》中关于第三方合格评定的条款和要求，就没有实际意义，形同虚设。

1.4 采用人工智能监管沙盒支持创新

2015年11月，英国金融行为监管局首次提出“监管沙盒”概念，并于2016年6月设立第一个监管沙盒，用于监管金融科技及相关创新产品。目前，越来越多的国家开始借鉴和发展这一新型监管工具。《法案》的第六章第57～59条是关于在人工智能领域应用监管沙盒的条款。主要包括：

一是功能用途。《法案》认为，人工智能监管沙盒旨在提供一个可控的环境，在创新的人工智能系统投放市场或提供服务之前，根据提供者和主管机关之间商定的具体沙盒计划，为人工智能系统的开发、培训、测试和验证提供便利。

二是主要目的。《法案》认为，人工智能监管沙盒可以促进机构间合作，更好地共享人工智能开发的最佳实践；可以促进创新和竞争力，推动人工智能生态系统的良性发展；可以促进基于证据的监管学习；可以促进和加快人工智能系统进入欧盟市场，特别是由包括初创企业在内的中小型企业提供的人工智能系统。

三是体系设计。首先，在欧盟层面，欧洲数据保护监督机构为欧盟各机构、团体和部门设立人工智能监管沙盒，并履行主管机关的职责。其次，在成员国层面，各成员国应确保其主管机关至少建立一个人工智能监管沙盒，并在2026年8月2日前开始运作。最后，允许区域或地方层级，或与其他成员国的主管机关联合建立更多的人工智能监管沙盒。

四是运行制度。《法案》明确由欧盟委员会负责制定实施细则。该细则需详细规定人工智能监管沙盒的设立、开发、实施、运行及监督规则，并需明确参与人工智能监管沙盒的资格和选择，申请、参与、监测、退出和终止人工智能监管沙盒的程序，以及沙盒计划和退出报告等相关要求。

五是输出结果。《法案》规定，主管机关应为提供者出具在沙盒中成功开展活动的书面证明；还应提供一份退出报告，详细说明在沙盒中开展的活动以及相关结果和学习成果，供提供者用于证明其产品满足《法案》要求。

六是特定情况。《法案》规定，为了重大公共利益，在使用匿名化、合成或其他非个人数据无法满足特定人工智能系统开发需要的条件下，可以在人工智能监管沙盒中的开发、训练和测试过程中使用合法收集的真实个人数据。为此，《法案》要求配套采取一系列保障措施，包括建立有效的监测机制等，以确保这种情况下个人数据的安全。

人工智能监管沙盒是一种主动监管举措，可提供一套相对安全和可控的监管机制，帮助监管机构在人工智能产品投入市场之前更好地了解它们。在人工智能领域引入监管沙盒，是《法案》的又一有益探索。

2《法案》预期效果

《法案》提到，“本法确保了人工智能产品和服务的跨境自由流动，从而防止成员国对人工智能系统的开发、营销和使用施加限制”，致力于在“安全、值得信赖和道德的人工智能发展方面成为全球领导者”。但从现实情况来看，欧盟可能难以如愿。

2.1 《法案》不足以使欧盟成为人工智能发展的全球领导者

从《法案》本身和适用环境2个方面来看，《法案》不足以推动欧盟成为人工智能发展的全球领导者。

从《法案》本身来看，尽管其专门设立了“第六章支持创新的措施”，但该章仅围绕人工智能系统的测试环节提出了设立监管沙盒等措施，尚不足以起到推动人工智能创新发展的作用。同时，《法案》的主体内容是针对禁止的人工智能实践、高风险人工智能系统及具有系统性风险的通用人工智能模型，从提供、进口、分销、部署到后市场监测各个环节，明确了治理责任并制定了规制措施，防止人工智能损害人的健康、安全或基本权利。总体而言，《法案》对人工智能发展的规制作用，要明显大于促进作用。

从适用环境来看，在决策层面，欧盟缺少战略自主权，无法以有利于自身的方式发展人工智能，不会也不能对维护“人工智能领域领导者”地位的美国构成挑战；在管理层面，由于涉及27个立场、利益诉求、法律体系、文化背景、运行机制各不相同的成员国，可以说欧盟没有统一、有力的管理机构，无法及时有效地实施有利于人工智能创新发展的措施；在执行层面，欧盟没有技术领先的人工智能企业和产品，在当前经济衰退的背景下也难以筹措人工智能开发所需的大量资金。总体而言，《法案》很难促进欧盟范围内人工智能的创新发展，难以推动欧盟成为人工智能全球领导者。

2.2 《法案》可能成为欧盟保护自身人工智能产业的“护城河”

目前看来，《法案》与其说是欧盟人工智能发展的“助推器”，不如视作一道“护城河”。《法案》通过严格细致的规定，对内，防止提供者和人工智能产品/服务违反科技伦理，确保欧盟人工智能发展“安全、值得信赖和道德”；对外，阻止第三国人工智能产品/服务顺利进入欧盟市场，从而达到保护本地人工智能企业和产品/服务的目的。

这一判断基于欧盟长期倚重技术性贸易壁垒作为“护城河”的传统，具体措施包括：

一是技术法规和标准。1985年，欧盟理事会批准并发布了《技术协调与标准化新方法》决议，要求将技术立法和制定标准相结合以规定产品的技术要求。由于欧盟法规和标准的技术要求很高，从而成功将一些国家的产品拒之门外。

二是包装标签。欧盟一直通过产品包装与标签的方法来设置外国产品的进口障碍，如对易燃、易爆、易腐蚀品、有毒品的包装和标签都提出了一系列特殊标注要求。

三是合格评定程序。欧盟从1985年开始推行欧洲共同市场安全标志制度。这是欧盟认证体系中主要的认证制度，由欧盟建立的欧洲测试与认证组织负责管理和授权。只有经EOTC授权的机构依据欧盟指令及相关欧洲标准检验合格的产品，方可贴上CE标志进入欧盟市场。

值得强调的是，上述3种技术性贸易壁垒手段在《法案》中均有体现。

3  思考与建议

针对《法案》，本文建议我国区分企业、行业和国家3个层面，采取相应措施，为进军包括欧盟在内的全球市场奠定基础。

3.1 从企业的视角，建议提前熟悉《法案》和欧盟市场

《法案》是世界上第一部综合性的人工智能法规，包括大量新的提法和措施，需要熟悉和掌握；而且，《法案》正文中引用了欧盟其他32部条例/指令/准则的编号或名称，相当于在正文中嵌入了32部法规文件的要求，使《法案》的信息量远超表面上的页码，给《法案》的理解和贯彻带来不小的难度。

对有意进入欧盟市场的我国人工智能企业来说，建议在开展市场调研的同时，提前做好以下准备工作：一是要熟悉所在成员国的人工智能业务的主管机关，进而掌握成员国具体的人工智能法律和政策；二是要根据自身在运营者中的具体身份和涉及的人工智能产品/服务，梳理出《法案》的相应要求；三是针对《法案》明确的治理措施，开展管理体系认证、技术文件编写、监管沙盒测试、系统/模型登记、后市场监测系统和监测计划准备等各项工作，为通过机关审查和产品/服务落地奠定基础。

3.2 从行业的角度，建议采取基于风险的思维

人工智能是人类发展的新领域，在给世界带来巨大机遇的同时，也带来各类风险挑战。采取基于风险的思维，就是要求整个人工智能行业内的所有企业，都要充分考虑并识别人工智能产品/服务在设计、研发、训练、测试、部署、使用、维护等全生命周期内面临的风险，并有效策划和实施应对风险的措施。

具体来讲，我国人工智能行业可借鉴信息安全管理的做法，针对人工智能产品/服务面临的模型算法安全风险、数据安全风险和系统安全风险等内生风险，以及网络域、现实域、认知域、伦理域等应用领域的风险，开展威胁识别、影响预测和风险量化评估，综合运用技术和管理手段，制定控制措施与应急预案，把数据泄露、模型投毒、社会稳定冲击、系统失控等风险消除在萌芽状态或控制在可接受的范围内。

3.3 从国家的层面，建议组织制定人工智能产品强制认证标准

《法案》规定的由专业、独立的第三方实施合格评定，减轻了主管机关的监管压力，是一个很好的做法。根据目前掌握的情况，作为未来质量管理体系第三方合格评定的依据，ISO 9001:2026标准或将要求把人工智能等新兴技术有效纳入管理决策和风险预防流程。然而，由于ISO 9001:2026标准适用于各行各业、各种产品/服务，并非为人工智能专门制定，其内容表述通常高度概括，对人工智能的相关要求可能仅有只言片语，难以发挥《法案》所设想的合格评定的作用。

考虑到上述情况，建议我国国家市场监督管理总局牵头，联合人工智能企业和认证机构，参照我国在中药、烟草、航空航天设备等领域的产品成熟认证模式，研究建立专门适用于人工智能产品的强制性认证标准。该标准可从要求企业内部设立人工智能伦理委员会开始，对人工智能产品的设计、开发、测试、交付、使用、报废/召回的全生命周期做出全面、合理且适度的规定，并以此作为第三方合格评定机构开展认证的依据。对于未通过认证的产品，应禁止其生产、进口和销售，确保我国的人工智能产品在创新发展的同时符合科技伦理要求，并以此引领世界人工智能产品认证的创新开展。

4  结  语

本文通过对《法案》的系统性解读，可得出3个方面的核心结论：其一，《法案》既通过全流程条款维护人工智能伦理，为中小企业提供差异化保护，也创新采用第三方合格评定与监管沙盒作为监管工具，构建了兼顾风险防控与产业适配的治理框架；其二，从《法案》文本与实施环境双重维度看，其对人工智能的规制作用远大于促进作用，且受欧盟战略自主性不足、成员国执行协同性弱、本土产业基础薄弱等因素制约，难以推动欧盟成为人工智能全球领导者，反而更可能通过技术法规、合格评定等手段形成技术性贸易壁垒，保护本土产业；其三，我国需从多层级应对新的挑战，企业应聚焦法规解码与市场适配，行业需构建全生命周期风险防控机制，国家层面应推动人工智能强制性认证标准建设，在合规的基础上保障产业竞争力。

尽管本文已围绕《法案》的特征、效果与建议展开分析，但仍存在3个方面的不足：一是对《法案》实施细节的探讨有待深化，例如，成员国对“通知机关”的具体设立进度、监管沙盒的实际运行规则等动态信息尚未充分纳入，可能影响效果预判的时效性；二是对《法案》与其他国际规则的协同性分析不足，未深入对比其与美国、我国的监管差异，难以全面呈现全球治理格局下《法案》的定位；三是对中小企业保护条款的实效评估缺乏数据支撑，仅基于文本预判其作用边界，未结合欧盟本土中小企业的调研数据验证条款落地难度。未来研究可从3个方面推进：其一，跟踪《法案》实施动态，收集成员国执行案例，补充实证数据以完善效果评估；其二，开展跨境监管规则比较研究，分析《法案》与主要经济体规则的冲突与协同点，为我国参与人工智能国际规则协调提供依据；其三，通过问卷或访谈的形式调研欧盟人工智能中小企业，结合成本收益分析量化《法案》保护条款的实际效用，进一步加强应对策略的针对性。

作者简介

付永爵（1976—），男，硕士，高级工程师，主要研究方向为信息通信；

陈　瑜（1989—），女，硕士，助理讲师，主要研究方向为军事法制。

★

★ ★ ★

★

免责声明：

本文所载程序、技术方法仅面向合法合规的安全研究与教学场景，旨在提升网络安全防护能力，具有明确的技术研究属性。

任何单位或个人未经授权，将本文内容用于攻击、破坏等非法用途的，由此引发的全部法律责任、民事赔偿及连带责任，均由行为人独立承担，本站不承担任何连带责任。

本站内容均为技术交流与知识分享目的发布，若存在版权侵权或其他异议，请通过邮件联系处理，具体联系方式可点击页面上方的联系我。

本文转载自：信息安全与通信保密杂志社 Cismag《海外研究 | 欧盟《人工智能法案》解读及建议》