文章总结： 本文以美国2025年生效的14105最终规则为案例，分析中国A公司接受美国B基金投资可能触发的法律风险。核心结论是：基于第三方大模型进行实质性二次开发的AI业务可能被认定为受限活动，若结合基座模型算力超过阈值，该股权投资需向美财政部申报或被禁止。文章建议类似中国企业需关注政策趋势并早做风险防范。 综合评分： 85 文章分类： 政策法规,供应链安全,解决方案,数据安全,网络安全

美国对华投资脱钩冲击已显，来看一则我们近期遇到的实例

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袁立志 袁立志

减熵实验室

2025年2月26日 16:14 上海

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作者：袁立志

2月21日，美国发布一份总统备忘录《美国优先投资政策》（America First Investment Policy），意图推进中美战略科技领域投资双向脱钩，被称为“史上对华最强硬投资政策”。在同一天，我们接到客户的一件咨询，正好与此有关。

背景情况是这样的（已脱敏）。客户是一家中国企业A公司，正在谋求海外融资，某美国投资机构B基金有意参与认购股份，但是其合规部门提出一个顾虑：A公司有大模型业务，B基金的投资是否会触发美国最新的对外投资审查规则。客户希望我们协助给出判断和建议。

B基金提到的美国对外投资审查规则，是指美国财政部于2024年10月28日发布的实施第14105号《关于处理美国对受关注国家的特定国家安全技术及产品领域投资的行政命令》(“EO14105”)的最终规则（“14105最终规则”）。

我们曾对特朗普第一任期以来美国对华科技限制政策做过全面梳理：

年终盘点·特朗普第一任期以来对华科技限制政策综述

根据我们的盘点，自2017年特朗普上台以来，美国政府调整对华定位为战略竞争，随即出台了一系列在科技领域限制打压中国的政策，投资、供应链以及网络与数据安全是三个主攻方向。

在投资方面，特朗普签署的《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA），将外国投资审查委员会（CFIUS）管辖范围扩大至对关键基础设施、关键技术及敏感个人数据领域的非控制性投资。一年后，财政部投资安全办公室出台《与外国人士在美国的某些投资有关的规定》，以执行FIRRMA。该规定影响的是中国对美投资。

拜登上台以后，延续了对华投资脱钩政策。2023年8月，拜登发布EO14105，禁止或限制美国人参与涉及对美国国家安全构成威胁的特定技术和产品的某些交易。为落实EO14105，财政部发布14105最终规则，2025年1月2日起生效。

14105最终规则核心要求是：对于“美国人士”或其外国子公司对“受限外国人士”作出的某些投资，根据不同情况予以禁止，或者需要向美国财政部申报。“受限外国人士”包括与受关注国家（中国在列）相关且从事半导体和微电子、量子信息技术或人工智能活动的特定个人或实体。客户咨询的这笔潜在投资交易正与此规则有关。

针对客户的咨询，可以根据14105最终规则拆分为如下六个问题。如果六个问题全部回答为“是”，该笔潜在投资就被禁止或者需要向美国财政部申报。

（1）B基金是否属于受限美国人士；

（2）A公司是否属于受限外国人士；

（3）B公司拟认购A公司股份的行为是否属于受限交易；

（4）A公司的业务是否属于受限活动；

（5）B公司是否知悉或应当知悉属于受限交易；

（6）是否不属于例外交易。

下面我结合相关背景情况进行逐项分析判断，以展示该规则实际适用时的一些细节，方便类似交易项目参考。

问题（1）（2）：A公司属于受限外国人士，B基金属于受限美国人士，在本案中没有疑问，这里不展开分析。

问题（3）：B公司拟认购A公司股份的行为属于受限交易。根据14105最终规则，受限交易包括六种：股权和或有股权、债务融资、或有股权的转换、绿地或褐地投资，设立合资企业，以LP身份进行投资。本案属于股权交易，落入限制范围。

问题（4）：A公司的业务是否属于受限活动，这是本案的关键。A公司本身是一家“互联网+”企业，从事互联网业务。这轮生成式AI技术突破后，A公司也与很多企业一样，积极开展“AI+”的探索。具体模式与市场上的常见操作相似：基于第三方成熟的基座大模型，利用自身积累的行业数据进行二次开发，形成垂类模型，用于向用户提供服务。

根据14105最终规则，受限活动覆盖半导体和微电子、量子信息技术、AI以及“涉及若干制裁及出口管制禁止人员名单所列人士的交易”等，其中半导体与AI是当前热点领域，预计受到的冲击最大。本案涉及的是AI，具体分为两种情形：

A.被禁止的交易所指向的业务活动：

a.开发为专门设计用于或旨在用于军事、政府情报或大规模监视的最终用途而设计的AI系统；

b.开发在训练中使用计算能力超过10^25次计算操作，或者在主要使用生物序列数据时使用超过10^24次计算操作的AI系统。

B.需申报的交易所指向的业务活动：

开发不属于A类业务活动的其他AI系统，且该等系统（i)设计用于军事最终用途或政府情报或大规模监控最终用途，或（ii)旨在用于网络安全应用、数字取证工具和渗透测试工具，或机器人系统的控制，或（iii）在训练中使用计算能力超过10^23次计算操作。

总结而言，14105最终规则在划定适用范围与监管力度时，既考虑AI系统的设计目的，也考虑其计算能力（以计算量衡量），二者之一达到标准，就会触发申报义务或者禁止交易。

就本案而言，首先需要考虑的问题是，A公司基于第三方基座大模型进行二次开发形成垂类模型的行为是否属于上述最终规则所说的“开发”？如果A公司开发的是基座大模型，无疑构成“开发”活动，但A公司并非从头开发通用大模型，答案是否不同？

根据美国财政部的解释，“设计或实质性修改”才构成技术或产品的开发，而非实质性修改则不构成。例如，对第三方产品进行常规维护或修理属于非实质性修改；为提升或改变第三方技术或产品的性能、功能或能力，或影响其安全特性（如从第三方AI模型中移除安全措施）而进行的修改属于实质性修改。(我理解，通过API调用第三方模型或者单纯的“套壳”不属于”实质性修改”)

据此，A公司基于第三方基座模型，利用行业数据进行训练，无论是采用增量预训练注入知识（二次开发），还是通过SFT适配任务（优化训练），都构成实质性修改，因而落入最终规则定义的“开发”活动。

接下来看A公司的开发活动是否触发“目标标准”或“计算能力标准”。就我所知，A公司开发的AI模型仅用于常规商业目的，无关“军事、政府情报或大规模监视”，也无关“网络安全应用、数字取证和渗透测试工具，或机器人系统的控制”，故只需要考虑计算能力标准是否达到。

根据美国财政部的解释，计算能力阈值（computing power thresholds)是指训练特定AI系统所需的总计算能力或综合计算能力。基于知识迁移来进行模型的二次开发，应包括训练两个模型所需的计算能力。以我的观察，相比基座大模型的训练，目前大多数垂类企业进行二次开发或优化训练所投入的算力很小，故主要需考虑A公司所使用的基座模型的计算能力。

根据美国知名AI研究机构EPOCH AI的报告，中国头部大模型的计算能力如下：

这些数据未经官方证实，但可以大体参考。按照上述报告，中国多个头部大模型的算力水平已达到10^23至10^25FLOPs，可能触达最终规则的计算能力标准，从而落入受限活动的范围。

问题（5）：B基金的合规部门主动提出法律风险，就意味着B基金是知道或应当知道与受限交易相关的事实情况的。

问题（6）：最终规则确定某些交易属于例外，不属于受限交易，包括：被动投资（如公开交易证券、投资公司发行的证券、某些有限合伙投资、衍生品）、向受关注国家的人士进行全面收购、公司内部交易、银团贷款、股权报酬、与财政部长指定国家或涉及这些指定国家的交易、在2025年1月2日之前签订的具有约束力但尚未缴付的资本承诺。

需要注意的是，上述豁免中的“公开交易证券”是指二级市场证券交易，在IPO中认购尚未公开交易的股份（一级市场），包括证券承销，不在豁免范围，但提供与IPO相关服务但不涉及获取任何股权的交易不属于受限交易，如IPO律师、审计师的服务。

A公司尚未上市，故B基金对A公司的股权投资不属于豁免范围。

综合上述分析，B基金对A公司的潜在投资可能落入受限交易范围，需要向美国财政部申报或被直接禁止。存在一定疑问、需要进一步核实论证的是，是否需要合并计算基座模型的计算能力，通过何种证据认定特定基座模型的计算能力等。

如果上述分析全部成立，考虑到目前像A公司这样积极利用通用大模型为行业赋能的中国企业非常多，那影响将是广泛和深远的，这类中国企业在海外融资和上市方面将面临不利的局面。

14105最终规则是拜登政府留下的遗产。特朗普年初上台以后，对华战略科技投资脱钩变本加厉。文首提到的《美国优先投资政策》就是延续、扩大和深化EO14105的最新动作。该政策是以“国家安全总统备忘录”（NSPM）形式发布的，NSPM用于指导联邦政府机构的政策方向，不具有强制约束力，后续落实还要依赖立法或行政命令，由相关政府机构制定具体规则。但趋势已经非常明显，对于有志于境外融资和上市的中国企业而言，形势不容乐观。相关企业和融资上市服务机构宜早做筹划，防范风险。

王毅外长说，他强任他强，清风拂山岗；他横由他横，明月照大江。

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